예산 및 결산 심사
예산·결산 관련 지방의회의원의 역할
《예산안 심의》
예산 내용은 당해 지방자치단체의 정책의지에 따라 세출내역이 다르게 편성되므로 예산안 심사를 위해 당해 지방자치단체의 정책(사업)을 파악해야 함
지방자치단체의 각종 정책(사업)이 중기지방재정계획에 반영되었는지, 투자 심사를 위한 지방재정투융자심사 결과를 반영하였는지 등을 중장기 관점에서 검토 해야 함
지방재정의 건전성 확보가 중요하므로 지방의회도 재정의 건전성 확보에 관심을 가져야 함
예산안 심사를 위해 예산서의 구성 및 예산안의 각종 분류 및 편성체계를 이해 해야 함
- 지방자치단체의 세입 중 국고보조금 및 시·도 보조금, 지역발전특별회계 등은 지출용도가 정해져 있음
- 인력운영비, 특별회계·기금에 대한 법정지출, 교육재정지원 경비, 조정교부금 및 재정보전금, 국민기초생활보장수급자에 대한 각종 지원금 등 법적의무경비는 지방의회의원이 삭감·조정 등이 어려움
지방의회는 지방자치단체의 장이 제출한 예산안을 삭감할 수는 있지만 지방자치 단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용 항목을 설치할 수는 없음
《결산 심사》
결산 검사의 목적은 행정집행을 감시하고 문제점과 개선사항을 정리하여 향후 예산편성과 계획 수립에 반영하기 위한 것임
- 결산결과를 가지고 행정실적을 평가하고 행정사무감사 시 행정집행의 문제점을 지적하고 대안을 제시하는 역할이 요구됨
결산 심사시 일반적인 회계검사는 결산검사위원의 주된 역할이므로 지방의회 의원은 행정집행 효과를 평가하는 정책평가에 관심을 두어야 함
예산 및 결산 심사
예산의 편성권자
지방예산의 편성권자는 지방자치단체의 장이다.
이는 지방자치단체의 재정운영의 통일을 도모함과 아울러 책임의 소재를 명확히 하고 관리의 적정을 기하고자 한 것이다.
다만,지방직영기업의 예산에 관하여는 예산안의 작성권이 공기업 관리자에게 부여되어 있다(지방공기업법 제9조 제2호).이
것은 공기업 경영의 특수성을 감안하여 자율성을 보장하기 위한 것이지만 자치단체의 장은 이를 조정하여 최종적으로 편성하게 된다.
예산편성 기준의 시달
지방자치단체 예산편성운영기준은 매년 행정안전부장관이 수립하여 회계연도 개시 전년 8월 31일까지 지방자치단체에 시달한다(지방재정법 제38조).
이 예산편성운영기준은 행정안전부장관이 각 중앙부처 장관의 의견을 듣고 수립하는 것으로서,
그 주요내용은 ① 국가재정운영의 기본 방향과 중점투자방침 ② 지방재정운영의 방향과 중점투자대상사업 ③ 통일적으로 적용할 각종 경비의 기준 ④ 예산편성체제 등이다.
시․도지사는 이 기본기침을 근간으로 하여 각 지역설정에 맞도록 보완지침인 예산 편성방침을 작성하여 회계연도 개시 100일 전에 시․ 군․구 자치단체 및 산하기관에 시달하여 예산편성에 임하도록 한다.
지역실정에 부합하는 예산편성 보완지침은 국가시책사업을 충실히 수행하 면서 ① 지역특성을 살리는 시․도별 중점투자사업의 내용 ② 주민여망 과 숙원사업 내용 등 구체적 사항 ③ 건전 재정 운영의 실천,예산절 지방의원 의정 매뉴얼 188 감․절약방안 ④ 예산요구 서식과 요구 절차 등으로 구체적으로 제시하 여야 한다.
지방자치단체장의 예산안의 제출
각급 자치단체의 장이 편성한 예산안은 시․도의 경우 회계연도 개시 50일 전인 전년도 11월 11일까지,시․군․자치구인 경우는 회계연도 개 시 40일 전인 전년도 11월 21일까지 의회에 다음 서류를 첨부하여 제출하여야 한다(지방자치법 제127조)(지방재정법 시행령 제45조).
다음 연도 예산안을 제출할 때에는 전년도의 세입․세출예산에 대한 결산서도 제출하여야 한다.
사업예산안 제출서류별 내용
제1권 세입세출예산서
I.내년도 재정전망과 지방행정방향
I-1내년도 재정전망
I-2시 도 도정 또는 시군구정 방향
II.세입세출예산서
II-1.예산 총칙
II-2.예산규모
가.회계별 예산규모
나.세입총괄표
다.세출총괄표(기능별)
라.세출총괄표(조직별)
마.세출총괄표(성질별)
II-3세입예산서
II-4.세출예산서
II-5.채무부담행위조서
II-6.계속비사업조서
II-7.명시이월조서
제2권 첨부서류
1.법 제38조제2항의 규정에 의한 지방자 치단체 예산편성기준
2.세입·세출예산 사업명세서
3.채무부담행위 설명서
4.명시이월비 설명서
5.전전년도 결산의 총계표 및 순계표와 전년도 세입·세출결산 추정액의 총계 표 및 순계표
6.지방채증권 및 차입금에 관한 전전년 도말에 있어서의 발행 및 상환실적, 전년도말 및 그 해 말에 있어서의 현 재액의 추정액,연차별 상환계획에 관 한 조서
7.공유재산의 전전년도말에 있어서의 현 재액과 전년도말 및 그 해 말에 있어 서의 현재액의 추정액에 관한 조서
8.채무부담행위로서 다음 연도 이후에 걸치는 것에 있어서는 전년도말까지 의 지출액 또는 지출추정액과 그 해 이후의 지출예정액에 관한 조서
9.계속비에 관한 전년도까지의 지출액 또는 지출추정액,그 해 이후의 지 출예정액,사업 전체의 계획 및 그 진행상황에 관한 조서
10.직종별 정원표 및 전년도 정원과의 대비표
11.지방재정계획서
12.그 밖에 예산의 내용을 명백히 함에 필요한 서류
예산안에 대한 지방의회의 심의절차
예산안 심의는 다음과 같은 절차에 따라 진행된다.
먼저,지방의회 정례회기 중에 지방자치단체의 장으로부터 예산안이 작성된 경제적 배경과 그에 내포되어 있는 재정․경제정책의 방향 및 예산의 기본 내용과 관련한 제안설명을 듣는다.
둘째,소관 상임위원회의 예비심사(상임위원회가 구성되지 않은 기초 단체의회 제외)를 거쳐야 한다.
셋째,매년 정례회의 초에 본회의의 의결을 얻어서 구성되는 예산결산 특별위원회에 회부하여 종합심사를 마쳐야 한다.
넷째,본회의에 상정되어 있는 종합심사를 거친 예산안을 찬반토론과 표결을 통하여 확정한다.
지방의회의 예산심의를 하는 과정에서 지방자치단체장의 동의를 얻지 않고는 세출예산 각항의 금액을 증가시키거나 새로운 비목(費目)을 설치 할 수 없다(지방자치법 제127조 ③).
이 문제와 관련하여 자치단체장이 동의하는 방법은 문서로 동의하였을 때 그 내용을 의회 의장이 본회의 에 보고한다.
자치단체장이 직접 본회의에 출석하여 발언으로 동의할 수 있다. 이 때 부단체장이 대리로 동의할 수도 있다.
지방의회가 새로운 재정부담을 수반하는 조례나 의안을 의결하고자 할 때에는 미리 지방자 치단체장의 의견을 들어야 한다(지방자치법 제132조). 즉 지방재정의 건전운영을 제약하는 지방의회의 예산심의․의결을 제한하고 있다.
예산안 심사 기법
가. 추가경정(추경)예산의 타당성
확정된 예산의 집행과정에서 예산액이 부족한 경우,그 부족액이 경미 한 경우에는 예비비를 집행함으로써 해결할 수 있으나 그 금액이 크고 중 요한 경우에는 당초예산을 변경하여 지방의회의 의결을 거쳐 집행하는 것이 타당하다.
그러나, 이를 남용하는 경우 예산의 안정성이 저해되고 재정의 팽창요인이 될 수도 있다.
✍ 체크 포인트
✓ 추경 사유와 시기는 타당한가?
✓ 사업계획의 변경에 따른 불용경비의 계상은 없는가?
✓ 추경부분 외 기정예산의 수정 필요성이 검토되고 있는가?
나. 특별회계 설치․운영의 타당성(지방자치법 제126조 및 지방재정법 제9조)
지방자치단체의 특별회계는 공영기업,기타 특정사업을 운영할 때 또는 특정자금이나 특정세입·세출로서 일반세입·세출과 구분하여 정리할 필요가 있을 때에 한하여 법령 또는 지방자치단체의 조례로 설치하도록 하고 있다.
특별회계를 설치하는 근본적인 목적은 일반회계와 독립적으로 정리함으로써 사업의 성과와 책임의 한계를 명확히 할 뿐 아니라,특정한 세입으 로 특정한 세출에 충당함으로써 수지와 손실을 명백히 함에 기본취지가 있다고 하겠다.
✍ 체크 포인트
✓ 독립채산이 가능한 사업에 대하여 특별회계를 설치하고 있는가?
✓ 한시적으로 운영하고자 하는가?
✓ 유사·중복 또는 실효성이 없는 특별회계의 통폐합 등 정비가 검토되고 있는가?
✓ 일반회계와 특별회계 간 동일목적 경비의 중복계상은 없는가?
✓ 법적근거(법령,조례)가 있는 일반회계에서 특별회계로의 전출하였는가?
다. 기금설치․운영의 타당성
지방자치단체가 세입․세출예산 외에 기금을 설치·운용하는 것은 지방 의회의 의결사항이다(지방자치법제39조).
기금은 행정목적의 달성을 위하여 또는 공익상 필요로 하는 경우 설치하여야 하고, 설치된 기금의 운용 도 공공성과 재정의 효율성 증진에 기여함을 목적으로 운영하여야 한다.
✍ 체크 포인트
✓ 지방자치단체의 기금설립․운영이 제대로 되고 있는가?
✓ 예산으로 운영해야 할 사항을 기금으로 운영하는 것은 없는가?
✓ 최소한에 한하여 운영되고 있는가?
✓ 유명무실한 기금은 통․폐합하는 방안을 검토하고 있는가?
✓ 기금운영에 일몰법 개념을 도입․적용하고 있는가?
✓ 각종 기금의 운용실적과 효과는 긍정적인가?
라. 이월금의 타당성
예산의 이월제도는 회계연도독립 원칙의 예외로 각 회계연도의 경비는 그 연도의 세입으로 지출하여야 하고,당해 회계연도 전이나 후에 있어서 는 집행 할 수 없다.
회계연도의 구분이 문란하게 되면 적정한 재정운영 이 곤란하기 때문에 회계연도 독립의 원칙은 지켜져야 하나,예외적으로 인정하고 있는 것이 이월제도이다.
1)명시이월
명시이월은 미리 예상이 가능한 경우 활용하는 것이다.
명시이월비란 세출 예산중 경비의 성질상 그 연도에 그 지출을 끝내지 못할 것이 예상될 때(예컨 대 계획변경,7월에 발주한 공기 10개월 공사 등)에는 특히 그 취지를 세입 세 출예산에 명시하여 미리 지방의회의 의결을 얻어 이를 다음 연도 1년을 한도 로 하여 이월하여 사용할 수 있다.
2)사고이월
미리 예상하기가 불가능한 사건․사유 경우 활용한다.
매회계연도의 세출예산의 경비는 다음 연도에는 사용할 수 없으나, 세출예산중 ① 그 해 내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사건․사유로 인하여 그 연도 내에 지출하지 못한 경비와 ② 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경 비의 금액은 사고이월로서 다음 연도에 이월하여 사용할 수 있다. 집행 기관의 재량에 좌우 되므로 불가피한 사유가 아니면 회피하여야 할 사안이다. 예컨대,보조금교부 결정 지연, 용지보상 협의 지연, 장마․재해 등 천재지변 등은 불가피하므로 사고이월을 할 수 있는 것이다.
✍ 체크 포인트
✓ 명시·사고 이월액의 규모는 적정한가?
✓ 예산편성 후 그 해에 완료하지 못할 것이 예상되는 사업은 예산집행의 신축성을 제고하기 위하여 명시이월제도를 활용하고 있는가?
✓ 주요 개별사업의 연내 집행 가능성 여부와 이월을 전제(재원확보)로 한 과다계상한 측면은 없는가?
✓ 사고이월 된 사안의 원인을 분석하고 그 사업의 타당성을 인정할 수 있는가?
✓ 개별사업의 이월요건 부합여부 및 이월액 책정의 적정여부를 검토했는가?
✓ 사고이월한 경비를 재차 이월(실제로 많이 발생하고 있음)한 것은 없는가?
✓ 재원 없는 적자이월 여부와 그 대책을 검토했는가?
✓ 이월 재원확보 또는 특정부문의 사업을 추가 또는 신규 지원하기 위하여 이·전용한 사례를 검토했는가?
✓ 계속비 사업의 연부액 체차이월현황은 어떠한가?
마. 이체․이용․전용의 타당성
특정예산의 장 항 목을 이동 시켜 사용하는 것을 이체,이용,전용이 있다.
“이체”란 지방자치단체의 기구 직제 또는 정원에 관한 법령이나 조례의 제정 또는 개폐로 인하여 관계조직이나 기관 사이에 직무,권한 기 타의 변동이 있을 때에는 그 예산을 상호 이체할 수 있다.
“이용”은 발생사례가 많지 않지만 예산집행상의 필요에 의하여 미리 지 방의회의 의결을 얻은 때에는 세출예산이 정한 각 장 관 항(법정과목)사 이에 상호 이용할 수 있다.
한편 “전용”은 예산집행상의 필요에 의하여 각 항내의 예산액 범위 안 에서 행정과목인 각 세항․목의 금액 중 ① 인건비 ② 시설비(시설비에 부수되는 설계비와 보상비에 전용할 경우는 제외) ③ 상환비(다만,원금과 이자는 상호간 전용할 수 있다)등의 비용을 제외하고는 다른 비목에 전 용할 수 있다.
그러나 ① 회계연도 경과 후이거나 ② 업무추진비에 충당하기 위한 전용은 불가하다.
✍ 체크 포인트
✓ 연례적인 이·전용의 사례와 그 사유는 타당한가?
✓ 남은 예산을 쓰기 위하여 연도 말에 집중적으로 이용․전용하고 있는 것은 아닌가?
✓ 이용범위를 벗어난 이용사례와 그 사유는 타당한가?
✓ 동일목적의 경비를 중복 이·전용한 사례는 없는가?
✓ 전용의 제한규정을 위반한 전용사례를 검토했는가?
✓ 전년도 이월액의 이·전용 여부를 검토했는가?
✓ 예비비지출결정액의 이·전용사례를 검토했는가?
✓ 이월재원확보 또는 특정부문의 사업을 추가 또는 신규 지원하기 위하여 이· 전용한 사례를 검토했는가?
참고 : 행정안전부 지방행정연수원, 지방의원의 의정 매뉴얼, 2009.12.