자치법규의 입법과정

지방의회에서  자치법규 심사 기법 

조례 제·개정 지방의회의원의 역할

지방의회의원은 조례안을 발의할 수 있음

 

재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의함

 

※ 지방자치법 제58조는 지방의회의원, 지방의회 위원회, 지방자치단체의 장에게 각각 조례안을 제출할 수 있는 권한을 부여하고 있음

지방의회의원은 당해 지방자치단체 조례안에 대해 심의함

 

조례는 당해 지방자치단체의 정책(사업)을 조문화 한 것이므로 조문에 규정되어 있는 정책과 사업 내용의 문제와 이를 집행할 경우에 예상되는 효과 및 문제점에 대해 검토해야 함

 

조례안을 심의하는 과정에서는 신중하고 충분하게 주민의 의사를 들어야 하며, 다른 법령과의 관계도 파악해야 함

※ 다른 지방자치단체의 동일 혹은 유사 조례를 활용하여 심사시 활용

 

조례를 시행할 때 새로운 재정부담을 필요로 하는 경우가 많으므로 당해 자치 단체 재정 여건 등에 대해 충분한 검토가 필요함

☞ 조례 제정으로 인한 예산 소요액, 재원의 종류, 국고 및 시·도 보조금 지원 여부, 재원 조달 가능성, 시급성 등을 고려하여 심의하여야 함

 

조례는 주민을 대상으로 한 법규이므로 주민이 알기 쉽고 명확하게 표현하고 있는지 유의할 필요가 있음

 

조례안의 내용에 따라 주민·지역 간 이해관계가 대립할 수 있으므로 이 경우 전문가 및 이해 관계자의 의견 청취를 위한 공청회의 개최 여부를 판단해야 함

자치법규의 종류 및 심사

○ 자치법규 종류

- 조례: 지방자치단체의 장의 발의(조례·규칙심의회의 의결을 거침), 지방의회의 의원 또는 위원회의 발의에 따라 지방의회의 의결을 거쳐 정하는 규정 
※주민은 조례의 제정·개정 및 폐지를 지방자치단체의 장에게 청구할 수 있음(「지방자치법」제15조제1항)

- 규칙: 조례에서 위임된 사항, 조례의 시행(집행)을 위하여 필요한 세부적 기준에 관한 사항 및 국가사무로서 법령에 의하여 지방자치단체의 장에게 위임된 사항(기관위임사무) 등에 관하여 서울특별시조례·규칙심의회의 의결을 거쳐 지방자치단체의 장이 정하는 규정

○관계법규 : 「헌법」 제117조 ,「지방자치법」 제22조 및 제23조

 

○ 조례안의 의회 심사와 공포 절차

조례안 발의

 

지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10인 이상의 연서로 발의함

 

입법예고

 

행정절차법 제41조 및 제43조에서는 조례·규칙을 제정·개정 또는 폐지하고자 할 때에는 20일 이상 입법예고를 하도록 하고 있음

 

입법예고 후 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하도록 규정함

※ 행정절차법상 입법예고 기간은 40일이나 조례·규칙은 20일 이상으로 종전과 같음

심의·의결

 

지방의회 의장이 조례안을 소관 위원회에 회부, 심사를 거침

조례안 본회의 심의는 위원장의 심사보고서 제출 후 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결함

지방의회가 새로운 재정부담을 수반하는 조례나 안건을 의결하려면 미리 지방 자치단체의 장의 의견을 들어야 함

 

이송

 

지방의회 의장은 본회의에서 조례안이 의결되면 의결된 날부터 5일 이내에 지방 자치단체의 장에게 이송함

※ 조례는 이송된 날부터 5일이내 시·도지사는 안전행정부장관에게, 시장·군수·구청장은 시·도지사에게 그 전문을 첨부하여 각각 보고하여야 함

 

공포

 

지방자치단체의 장은 지방의회의 의결을 거친 조례안을 이송받은 날부터 20일 이내에 공포함

재의요구된 조례안이 본회의에서 확정 후 지방자치단체의 장에게 재 이송된 조례를 지체 없이(5일 이내) 공포하지 않으면 의장이 공포함

조례는 특별한 규정이 없으면 공포한 날부터 20일이 지나면 효력이 발생함

○ 자치법규 심사

형식적 심사

󰋯구비서류

󰋯입법 형식 및 소관 사항 여부

󰋯관련 기관・부서 등과의 협의(부패영향평가, 성별영향분석평가 등 포함) 여부

󰋯입법예고 결과 및 반영 여부

󰋯규제심사 결과

󰋯관계 법령 또는 자치법규에 따른 사전승인 또는 협의 이행 여부

​본 심사

󰋯조문의 축조 검토

󰋯상위 법령 및 자치법규 저촉사항의 수정・삭제 및 대안의 준비

󰋯‘자치법규안 입안기준’에의 적합성

󰋯실효성・타당성이 없는 조항의 삭제 등 정리

󰋯그 밖에 보완이 필요한 사항 정리

지방의원에 의한 조례안의 심사기법

Ⅰ. 자치법규 입법의 필요성

1.입법수요 동향조사

가.입법수요조사는 어떻게 시작하는가(상위법령 제 개정, 시민여론,자체 필요 등)

나.입법요구(의사)는 어떤 매체를 통하여 수집 되는가

다.어떻게 수집 하는가

라.수집된 자료는 어떻게 처리하는가

마.자치법규 입법의 필요성에 대한 평가 및 결정

2.종전제도의 운영실태조사

가.어떠한 근거에 의하여 제도가 운영되어 왔는가

나.법령 및 자치법규에 근거가 없는 경우 훈령 지침 또는 지시 등에 의하였는가

다.예산이 필요한 사업인 경우 예산 편성근거는 무엇이며 적법하게 편성 되었는가

라.시민은 종래의 제도에 대하여 어떤 반응이 있었으며 그 결과는 어떠했는가

마.자치법규를 입법하지 않고 종전 제도로 운영할 경우 어떠한 문제가 예상 되는가

3.입법의 필요성 조사

가.자치법규 입법이 법령의 제정 또는 개정에 따르는 것인

가,아니면 서울시의 필요에 의한 입법인가

나.법령에 자치법규의 제정에 관한 규정이 없는 경우에 법령의 시행을 위한 보완적인 제정인가

다.현재 시행중인 자치법규의 개정으로 목적을 달성할 수 있는 내용은 아닌가

라.지방의회의원 또는 특정 정당이나 단체의 요구에 의한 입법인가

마.시민단체 등의 조례 제정 및 개폐의 요구 또는 다른 입법 요구에 의한 것인가

4.입법추진 일정의 확인

가.입법계획에 포함되어 있는 사항인가

나.긴급입법에 해당하는 것인가

다.관련 자치법규 및 제도를 정비할 필요 기간이 충분히 주어지고 있는가

라.계획된 기일 안에 입법이 시행되지 못할 경우의 대안은 무엇인가

5.자치법규 입법효과의 사전예측

가.자치법규의 입법으로 얻을 수 있는 긍정적 효과는 구체적으로 측정 되었는가

나.자치법규의 입법으로 발생할 수 있는 부작용과 해결방안은 마련되어 있는가

다.자치법규 시행에 따른 조직개편과 예산의 확보등의 문제는 검토 되었는가

라.자치법규 입법으로 지금까지의 문제점을 해결하거나 특수효과를 기대할 수 있는가

Ⅱ. 자치법규 내용 정당성 확보

 

1. 헌법규정의 적합성

가.자치법규가 관련된 헌법규정 또는 국가목표와 일치하는가

나.참정권 등 국민의 기본권을 제한하는 내용은 아닌가

다.시민에게 과도한 부담(의무,세금,손실)을 주는 것은 아닌가

라.자치법규 내용이 헌법이념에 저촉되는 것으로 보이는 법령의 규정을 그대로 따르는 것은 아닌가

2. 상위법령에의 적합성

가.상위법령의 위임의 근거 하에 입법되고 있는가.그렇다면 그 근거법령의 내용은 구체적으로 확인되고 있는가

나.상위법령의 위임 근거가 없는 경우 서울시의 고유사무에 해당하는 사항인가

다.상위 법령 및 지방자치법에 규정되지 아니한 사항을 새로이 자치법규로 입법하고자 할 경우 그 타당성을 주장

하는 논거는 충분히 검증 되었는가

라.상위 법령의 근거 없이 새로운 규제를 추가하거나 구체적인 위임규정이 없는데도 벌칙규정을 두고 있지는 않은가

 

3. 통일성 및 조화성

가.자치법규안의 내용이 이미 시행중인 자치법규의 내용과 중복되거나 저촉되는 경우는 없는가

나.새로운 자치법규를 제정하고자 할 경우 기존의 자치법규의 개정으로 해결할 수는 없는 것인가

다.위반행위의 경중에 따라 처벌내용이 다른 자치법규의 처벌규정과 비교하여 균형을 이루고 있는가

라.자치법규의 내용이 법원판례와 헌법재판소의 결정방향과 저촉되는 것은 아닌가

마.자치법규의 내용이 과거의 자치법규보다 규제나 벌칙이 지나치게 강화되는 것은 아닌가

바.규칙으로 정할 사항을 조례로 정하거나 조례로 정할 사항을 규칙으로 정하는 것은 아닌가

사.고시 등으로 정할 사항을 자치법규로 정하는 것은 아닌가

아.여러건의 자치법규로 입법할 사항을 하나의 자치법규로 정하는 무리한 입법은 아닌가

자.자치법규안에 합리성의 문제가 있다고 볼 때 관련전문가의 자문 등을 받을 필요성은 없는가

4. 입법체계의 정밀성

가.자치법규의 명칭은 자치법규 내용을 충분히 포괄하되 간략하고 기억하기 쉽게 되었는가

나.목적규정의 표현이 입법취지와 본문의 규정범위를 적절하게 표현하고 있는가

다.조문이 장/절/조/항/호로 배열되고 반복적으로 규정되고 있지는 않은가

라.원칙과 예외규정을 두는 경우 양자의 균형이 이루어지도록 유의하였는가

마.효력발생시점을 정할 때 시민생활에 미치는 영향 등을 고려하여 충분한 사전준비기간을 두고 있는가

바.지역적 시간적으로 적용의 제한을 두는 경우 필요한 경과규정은 적절하게 두고 있는가

사.종전의 법규를 완전히 정리하였는가,실효되는 법규를 준용하는 경우 그에 대한 조치를 충분히 하였는가

아.경과 규정을 두는 경우 법령이나 본문 규정과의 저촉여부를 충분히 검토 하였는가

자.자치법규 내부의 체계유지에 맞지 않게 지나치게 상세히 규율하고 있지는 않은가

차.자치법규 이외에 예규 등 내부규칙을 자치법규로 상향조정하여 규정하는 방법은 검토 되었는가

카.해당 조례에서 규정해야 할 사항을 규칙 또는 자치구 조례에 포괄적으로 위임하고 있는 것은 아닌가.위임

범위를 구체적으로 명시하지 않고 위임하는 것은 아닌가

타.규칙으로 위임할 경우 집행부의 재량범위가 주민의 권익을 침해할 소지는 없는가

파.위임과 재위임의 경우 그러한 권한에 대해 법적 근거가 명확하고 적정한 것인가

하.관련법규를 준용토록 하는 경우에 준용한 법규의 내용 및 형식,체계가 당해 법규와 차이가 있어 현실적으로

준용할 수 없는 것은 아닌가

거.준용을 엄격하고 특별한 경우에만 사용하고 있는가, 편의상 남용하고 있는 것은 아닌가

너.준용되는 규정이 지금의 법규내용에 비해 지나치게 복잡하거나 다른 문제점이 있음에도 충분한 검토 없이

준용하려는 것은 아닌가

더.위원회의 설치는 법적근거에 의하는 것인가

러.과태료 등 시민의 권익을 제한하거나 침해하는 경우 법적근거는 명확한가

5. 표현의 명료성 및 편의성

가.입법내용의 의미가 확실하게 이해될 수 있고 입법의도가 오해되지 아니하도록 정확히 표현 되었는가

나.전문적이고 특수한 용어나 외래어를 사용하는 경우 그 의미가 정확히 표현되고 있는가

다.용어의 정의 내용이 상위 법령 내용의 하자로 인하여 영향을 받고 있는지를 파악 하였는가

라.용어의 정의 내용이 법원의 판결과 학문이론상의 정의와 일치 또는 근접하고 있는가

6. 경제성

가.새로운 예산이 수반되는 사항인 경우 그 필요성이 충분히 검토 되었는가

나.새로운 비용이 수반되는 경우 예산의 확보등 재원의 조달이 가능한가

다.새로운 조직의 설치가 요구되는 경우 그 필요성이 충분히 검토 되었는가

라.새로운 입법으로 절약되거나 추가되는 예산의 규모와 효과는 검토 되었는가

Ⅲ .자치법규 입법절차의 정당성 확보

 

1.자치법규안의 내부심의

가.입안부서와 심사부서간의 협의는 충분히 이루어지고 있는가

나.내부적으로 입법심의기구가 별도로 구성되어 있고 그 심의는 정상적으로 이루어지고 있는가

다.심의시 충분한 여유를 가지고 심의를 하고 그 기록을 첨부 하였는가

라.입법관련 전문가의 사전검토를 받고 있는가, 사전검토 의뢰시 충분한 기간,자료,의뢰자의 의견을 제공하고

있는가

2.관계기관간의 협의

가.중앙행정기관과의 협의가 필요한 사항인가,필요하다면 그 협의를 거쳤는가

나.서울시 내부기관간의 협의가 필요한 사항인가,필요하다면 그 협의는 거쳤는가

다.다른 지방자치단체와의 협의가 필요한 사항인가,필요하다면 그 협의를 거쳤는가

라.기타 협의가 필요한 경우는 없는가

3.관련위원회의 심의

가.입법내용과 관련된 사항이 위원회의 심의를 거치도록 법령 및 자치법규에 규정되어 있는 경우 그 심의절차는 완

료 되었는가

나.위원회의 기능이 심의 또는 자문인가를 위원들에게 고지하고 절차를 이행하였는가,그리고 심의 자료를 첨부하고

있는가

다.위원회의 심의가 형식적으로 행하여진 것은 아닌가

라.위원회의 심의결과가 법령 또는 자치법규에 저촉되지 않는다는 것을 확인 하였는가

4.공 청 회

가.입법을 전제로 할 경우 입법안을 완성한 후 개최한 것인가,아니면 부분적인 정책사항만을 제시하고 개최 하

였는가

나.공청회의 주제발표자,토론자 선정은 공정하게 되었는가

다.공청회의 개최예고는 충분한 기간,시민이 접하기 쉬운 매체로 하였는가

라.공청회 결과는 공정하게 정리되어 반영하고 있는가

5.입법예고

가.입법예고를 정상적으로 시행하였는가,아니면 생략하였는가, 생략한 경우 그 이유는 타당한 것인가

나.입법안의 전문을 예고하였는가 아니면 정책사항 등 일부만을 예고 하였는가

다.입법에 직접적인 이해관계가 있는 기관이나 단체 또는 계층이 있는 경우 그들에게도 의견을 제출할 수 있음

을 통보 하였는가

라.접수된 의견을 공정하게 분석하여 반영하고 있는가,아니면 유리하거나 찬성한 의견만을 반영하는 것은 아닌가

 

6.재의 요구

가.의회의결이 지방자치법의 규정에 의하여 재의요구 조건에 해당될 경우 반드시 재의요구하고 있는가

나.조례 규칙심의위원회에서는 재의요구에 관하여 공정하게 심사하고 있는가

다.대법원에서 승소할 수 있다는 확신이 부족한 경우에도 여론과 시민의 압력에 의하여 재의요구가 결정되는

경우는 없는가

라.재의요구를 위하여 관련 전문가 등의 자문을 충분히 받고 있는가

Ⅳ. 사후관리

-사후관리 기준-

가.시행당시 계획된 기구의 확대 또는 축소는 이루어졌는가

나.인원 및 예산의 증가 또는 감소와 이에 따른 조치는 이루어졌는가

다.주관부서를 포함하여 관련부서 등의 찬성, 반대 또는 적절하다는 등의 의견이 파악되고 있는가

라.언론기관,학계,관련기관,시민단체 등의 평가는 분석되었는가

마.시민생활의 변화와 반응,효과 등은 분석 되었는가

바.시행결과를 적절히 분석,평가하여 보고 하였는가

사.평가결과는 어떠한 방법으로 공표 하였는가

아.평가결과를 자치법규 정비 및 행정에 반영하고 있는가

자.평가결과 법령 제정 및 개정을 위한 건의를 하고 있는가

참고 : 행정안전부 지방행정연수원, 지방의원 의정활동 가이드, 2014.10.

조례를 성안할 때, 법제처에서 출간된 '알기쉬운 법령 정비기준'을 참고 하면 유용함.

사이트는  http://www.moleg.go.kr 이다.

자치법규는 물론 우리나라 각종 정보를 검색할 수 있는 사이트는

http://www.law.go.kr 가 유용하다.

입법지원을 받을 수 있는 정부입법지원센터가 있다.

http://www.lawmaking.go.kr 

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